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地方立法权扩容焦点四问如何防止滥权

2018-09-20 06:44:51

来源:新华

全面推进依法治国,需要一部更好的管法的法。备受关注的立法法修正案草案8日提交十二届全国人大三次会议审议。从草案来看,我国享有地方立法权的城市将从49个增加到280余个。

地方立法权成倍扩容用意何在,此举将对地方的改革发展带来几多利好,各地能否顺利承接立法的大幅赋权,放权、扩权同时如何防止地方滥权,这些都是各方高度关注、期望求解的重要问题。

缘何大幅扩容?

现行立法法规定,享有立法权的较大的市包括三类:省、自治区人民政府所在地的市经济特区所在地的市经国务院批准的较大的市,总共49个。

此次修正案草案新增加一类:235个其他设区的市。新旧相加,全国284个设区市将全部享有地方立法权。另外,全国人大常委会副委员长李建国8日在做草案说明时建议,赋予不设区的广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市以地方立法权。

多年的呼吁终于有了突破!来自温州的全国人大代表郑雪君说。当选第十二届全国人大代表至今,每年两会她都建议将温州批准为较大的市,获得地方立法权。

她说,温州一直以来都是改革先行区,素有敢闯敢拼、勇于创新的基因。温州人一遇阳光就灿烂、一遇雨露就发芽,但就是缺少那么点阳光和雨露。没有地方立法权,导致很多改革探索无法开展

地方立法权扩容焦点四问如何防止滥权

,或没办法深入推进。

不单是温州。许多城市在经济发展、城市建设等方面进展迅速,但各种问题和矛盾也成倍增加。由于缺乏立法权,它们往往只能以红头文件替代,但容易引发新问题。

中国政法大学副校长、行政法专家马怀德说,随着改革发展的深入,地方在立法方面的需求更加强烈。以城市管理为例,城管执法机构需要规范运行,中央没有城管立法,地方想立法又没有权限,不立法又解决不了管理难题。这就构成了矛盾。

释放几多红利?

在立法权方面,合肥无疑是让温州羡慕的。今年初实施的《合肥市城市管理条例》,因对广场舞等集体健身行为作出规范,进入了公众视野。

作为此前49个尝鲜地方立法权的城市之一,截至目前,合肥市政府已制定规章68件,提请市人大常委会制定地方性法规45件。这些立法,涵盖了民营经济发展、环境保护、公共资源交易、城市管理等多个方面,为改革发展创造了更可靠的制度小环境。

全国人大代表、合肥市市长张庆军举《巢湖流域水污染防治条例》为例。这项合肥的自选动作,对依法治湖的行为进行了规范,划分了几级保护区,比如对一级湖面及入湖河道一定范围内的,除在建项目外,对新建项目严格控制。除此之外,这还有效避免了人事变动、政府换届等造成的朝令夕改,也对政府行政权力形成了有效制约。张庆军说。

根据草案,享有立法权的地方可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等3方面的事项,制定地方性法规。对原有49个较大的市已经制定的地方性法规,涉及上述事项范围以外的,继续有效。专家认为,赋予设区的市立法权意义重大,一些创新举措、重大项目等都可以通过地方立法而加速推进。

可以发现,草案赋予地方立法权的城市成倍增加的同时,其立法范围缩减了。法律、行政法规和省级地方性法规日益完备,对较大的市的立法权限适当限制是必要的。这样可以避免重复立法,维护国家法制统一。全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰说。

能力是否达标?

当务之急,是要做好地方立法权承接准备工作。全国人大代表、温州市人大常委会主任陈笑华说,温州市人大常委会已成立立法筹备工作领导小组,她坦言,温州急需这方面的人才,立法的指导和培训工作也亟待加强。

获得权限之后,立法质量是否够格,立法能力能否匹配,也是摆在各地立法部门面前的严峻考题。一些公众还担忧,地方会不会制定出差法、恶法、甚至奇葩法?

这并非杞人忧天。几年前,某省制定实施母婴保健条例,但这部地方法规违背了上位法《婚姻法》中有关取消强制婚检的内容,被一些专家质疑有越权立法之嫌。还曾有地级市出台地方法规,要求当地所有房产开发企业在售房前必须缴纳每部不低于25万元的首次电梯更新费,不交钱就不发房屋预售证,引起企业和公众广泛质疑。

专家认为,立法是一项复杂的工作,需要很高的专业水平。地方在机构设置、人员能力等方面亟待补足短板。

需要指出的是,赋权之后,地方立法进度不是一刀切。此次修正案草案规定,由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素,确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,并报全国人大常委会和国务院备案。

如何防止滥权?

没有立法权的时候,一些地方政府就搞出许多红头文件与民争利;一旦有了立法权,岂不是更可以光明正大、肆无忌惮了?如果说一次违法的执法只是污染了水流,那么一次违法的立法就是污染了整个水源

针对地方立法权的扩容,友们表达的担忧指向一个关键问题:如何避免立法权被地方滥用?这么多城市都拥有立法权,如何对其进行有效及时的监督和审查?

根据草案,除了对地方制定地方性法规的范围进行限制外,还规定制定地方政府规章,没有法律、行政法规、地方性法规依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。此外,对行政法规,要求其在起草过程中广泛听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。

民意将对地方立法权形成有效制约。草案要求,拓宽公民有序参与立法的途径,开展立法协商,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。

北京大学法学教授姜明安说,全国人大和省级人大应建立专门的法规、规章监督审查机构,人大的其他专门委员会和人大常委会工作机构可配合其监督审查;立法法应明确规定审查机构受理机关、团体、组织和公民申请审查的时限、实施审查的时限,向审查申请人反馈审查结果的时限等。只有这样,审查制度才能真正发挥作用。(叶锋、郝方甲、杨维汉 参与采写:王政、杨玉华、朱青)




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